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自從國家發改委4月在官方文件中首次提及“收縮型城市”后，對收縮型城市的討論不絕于耳。
隨著城鎮化的加速推進，我國正在形成“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市協同發展—特色小鎮—鄉村振興”的戰略格局和空間組合鏈條。以超大、特大城市都市圈為核心，產業、資金、人才都會向加速城市群聚集。在這一背景下，一些正在“收縮”的中小城市，未來命運如何，頗受關注。
哪些城市屬于收縮型城市？收縮型城市正面臨哪些問題？當城市不再長大該怎么辦？
21世紀經濟研究院分析師認為，一直以來，城鎮化的核心是“人”的城鎮化，目前我國有23個城市正在出現人口持續流失的狀況。進一步分析可以看出，這些城市面臨的城市發展模式轉型壓力較大。
資源型城市是收縮主力軍
根據住建部在今年1月發布的《2017年城鄉建設統計年鑒》的數據，2017年，全國共有661個城市，其中地級城市294個，縣級城市363個。全國城區人口合計約為4.1億人，同比增長1.686%，城區暫住人口8164萬人，同比增長10.12%。
所謂城區人口，按照住建部的定義，是指劃定的城區（縣城）范圍的人口數，以公安部門的戶籍統計為準。城區暫住人口，是指離開常住戶口地的市區或鄉、鎮，到劃定的城區（縣城）范圍居住半年以上的人員。根據城區戶籍人口與城區暫住人口數量，即可計算當地的城區常住人口。
根據2014年至2017年的城鄉建設統計年鑒，21世紀經濟研究院分析師發現，相比2014年，2017年有127個城市的城區常住人口數出現了下降。其中，既有此前國務院曾公布的69個資源枯竭型城市中的伊春、鶴崗等資源枯竭型城市，也有上海這樣的一線城市和沈陽、烏魯木齊等省會城市。
盡管在國外已有充分討論，但國內對收縮型城市尚未有明確的定義。研究機構“收縮城市國際研究網絡（Shrinking City International Research Network）”將城市收縮定義為：人口規模在1萬以上的人口密集城市區域，面臨人口流失超過2年，并經歷結構性經濟危機的現象。
顯然，僅僅是城區人口下降，并不能完全說明城市在收縮，人口持續下降的趨勢是更為關鍵的一個指標。
21世紀經濟研究院分析師發現，如果將標準劃定為在2014年至2017年間城區人口持續逐年下降的城市，則收縮型城市數量會大大減少。
具體來看，661個城市中，有23個城市在過去幾年間出現了城區人口持續下降的情況。按照國家統計局劃分的區域標準，這23個城市主要集中在東北地區，占到17個，超過了總數的73%。其中，遼寧、吉林和黑龍江三省分別有5個、5個和7個。
東部、中部和西部，分別只有2個、1個和3個。包括東部的廣東興寧和廣東揭陽；中部的河南北安和西部的寧夏石嘴山、四川什邡和內蒙古巴彥淖爾。
值得注意的是，在這23個城市中，資源依賴型城市仍是主流，不僅包括遼寧阜新、黑龍江鶴崗和寧夏石嘴山等資源枯竭型城市，還有大慶、雞西等石油、煤炭資源尚未枯竭的城市。
人口流出，用地卻在擴張
根據發改委印發的《2019 年新型城鎮化建設重點任務》，收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。
其中的“瘦身健體”，更多是指城市建設用地規模的控制。考慮到“以地謀發展”、以土地促進城市化的模式，仍然是我國眾多城市推進城鎮化的重要選擇，土地在城市發展過程中的地位仍然不能忽視。提升城市發展過程中對土地的利用效率，應當是這些城市下一階段工作的重點。
21世紀經濟研究院分析師注意到，用城市常住人口數量除以城區面積所計算的城區人口密度，反映了城市對建設用地的利用效率，是收縮型城市從增量規劃轉為存量規劃過程中，一個值得重視的指標。
按照住建部發布的數據，上述23個人口持續下降的城市中，有14個城市出現了城區常住人口數量與人口密度持續雙下降的狀況。這也意味著，這些城市人口流失的狀況更加嚴重。
在這14個城市中，又有10個城市人口密度的下降速度要快于其常住人口的流出速度。其中，遼寧鳳城和阜新、黑龍江北安、寧夏石嘴山及河南洛陽上述兩個指標的差異均小于1%，吉林德惠、黑龍江雞西和大慶的差值處于1%至2%之間，遼寧營口和黑龍江佳木斯則大于這一數字。
21世紀經濟研究院分析師認為，對于這些人口持續流失的城市而言，其人口密度的下降速度如果顯著高于其人口流出速度，意味著這些城市在人口流失的同時，城市用地規模還在增加，這實際上形成了資源的錯配。
不僅是人口流出，收縮型城市的概念還包括產業結構性衰退，城市空間和公共設施閑置與破敗等。
一些觀點認為，城市過度擴張后，在產業增長減緩、人口流失的背景下，后續財政收入難以維護管理好公用基礎設施，這是美國“銹帶”等城市收縮留下的直觀印象，也是更深階段城市收縮的體現。
以遼寧阜新為例，數據顯示，2014年至2016年間，當地城市市政公用設施建設維護管理財政性資金支出從1.2億元增長至1.6億元，累計增長了28.9%，而相應的城市市政公用設施建設維護管理財政性資金收入從6.8億元增長至7.9億元，累計只增長了16.2%。
盡管當地的收入總體仍遠大于支出，但支出增長速度顯著快于收入增長速度。此外，收入中大部分來自國有土地使用權出讓收入，且比例從2014年的55%快速上漲至61%，在未來建設用地指標可能受限的背景下，當地維持公用設施建設維護管理支出的壓力正在加大。
本文來源：21世紀經濟報道 2019—05—22
21世紀經濟研究院分析師宋興國
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